변화의 사례 : 선택과 기회의 확대를 위하여 (上)

온주 술판매에 대한 특별자문관 휴즈씨 보고서

온주 정부의 주류판매 소매채널 확대를 위한 정책이 본 궤도에 오르고 있다. 올해 남은 기간과 내년 초에 걸쳐 LCBO 산하의 대리점과 유사한 소매 채널이 200개 새로 오픈하고 식품점에도 80여 개가 넘는 업소가 추가로 맥주 판매 허가를 받는다. 정부의 공약이 단계적으로 시행 수순을 밟아가고 있음을 확인하며 편의점 업계에도 기회가 올 것이라는 기대치가 높아가고 있다.
 

그러나 정부 여당의 긴장감 또한 높아가고 있다. 정책에 대한 저항이 완강하다. 기득권을 지키려는 세력들과 미성년자의 술 노출 기회 증대에 대한 나름의 우려감을 갖는 부모들이 크게 반발하는 모양새다. 그럼에도 불구하고 편의점 업계는 연령제한 품목에 대한 가장 철저한 연령 확인을 해온 채널임을 오래 전부터 증명해 보인터라 이 정부는 편의점에 대한 신뢰가 매우 높다.
 

이런 상황을 배경으로 깔고 온주정부가 의뢰해 진행됐던 현행 온주 주류시스템 개선에 대한 전문가 집단의 조사 작업이 있었고 그 결과 보고서가 지난 5월 말에 공개됐다. 핵심 내용은 이미 몇차례 언론을 통해 그리고 협회 실협뉴스에도 소개됐었다. 알버타 주 의원과 연방 의원을 역임했고 기업인으로, 공공 기관 위원장으로도 활동한 바 있는 켄 휴즈(Ken Hughes)씨가 이 조사의 책임자였다. 직책은  Ontario ‘온주알콜정책검토특별자문관(Special Advisor for the Beverage Alcohol Review)이며 보고서 타이틀은 『변화의 사례 : 선택과 기회의 확대를 위하여』(The Case for Change: Increasing Choice and Expanding Opportunity in Ontario’s Alcohol Sector)였다. 이하 주요 내용을 번역 정리해 몇차례 나눠 연재로 소개한다. 편의점 주류 판매에 대한 반대 주장을 물리칠 객관적이고 탄탄한 근거를 제시하고 있기 때문에 누구보다 이해관계가 깊은 회원들이 숙지를 위해 정독할 필요가 있다.
 

■ 보고서 서문 (자문관의 서신)

May 24, 2019

피델리 재무장관 귀하

(*장관은 지난 6월 20일 부분 개각 시 장관직에서 물러났음)


온타리오는 한 세대에 한번 올 좋은 기회를 맞이하고 있는데 다름아닌 소상공업의 발전과 고용창출의 기회입니다. 그리고 그 방법의 하나가 주류 구입의 선택과 편의성 증진입니다. 지난 92년의 세월 동안 이어진 정부들은 여러 법령, 그리고 법령의 헛점, 제도, 특별한 이해관계 등이 복합적으로 작용하면서 점차 맥주 공급의 독점 체제를 굳혀왔으며 이는 일차적으로 극소수의 대형 맥주제조사에만 이득이 되는 결과를 가져왔습니다. 이제 이 시스템을 소비자, 시민, 국민들을 위한 시스템으로 전환해야 할 시점이 됐습니다.

첫째, 단기적으로는 기존의 것들에 유연성을 부여하는 것입니다. 즉, 현재의 LCBO대리점(agency)을 더  증가시키고 현재 주류 취급을 허가받은 식품점보다 더 많은 식품점에서 술을 판매할 수 있도록 해서 소비 자들의 선택의 폭과 편의성을 증가시켜야 합니다.
 

둘째, 온타리오 주민들에게 불편을 겪게 하는 시스템에 주목해야 합니다. 온타리오 맥주판매 시스템이 경쟁에 반하고 소비자의 이익에 반하는 다국적 소수 기업의 통제하에 운영되고 있습니다. 세계 어느 곳에도 맥주 소매시장의 70% 이상을 극소수 다국적 맥주회사의 콘소시엄에 내맡기는 곳은 없습니다. 12개 또는 24개 팩 단위 판매는 오직 이 회사들에만 부여된 독점권입니다. 대단히 유리한 지배구조하에 몰슨, 라바트 등의 맥주 회사가 고수익을 올리고 있습니다. 하지만 이 과점(寡占)형태의 맥주 판매 구조는 온주 소비자의 희생의 댓가입니다. 선택의 폭이 좁고 구입에 불편한 구조입니다. 사실 캐나다 내에서 어느 주에 비해 온주 주민수 당 술 구입 소매업소 수가 작습니다. 현재의 제도는 소비자에게 공정하지 못하며 지역산 중소 맥주회사에도 불리하고 혁신과 일자리 창출 측면에서도 공정하지 못한 제도입니다.


현재 정부가 비어스토어와 협상 중인 것으로 압니다. 소비자의 권익 증대와 중소 비즈니스 성장에 도움을 주기 위해 추진하고 있습니다. 긍정적 입장 개진이 있는 것으로 알지만 비어스토어와의 협상이 성공적이지 못한 결과로 귀결된다면 더 진전을 이루기 위해 정부는 가용한 권한의 범위에서 모든 수단을 고려해야 하며 이는 주류 소매 판매 채널의 확대로 가는 길이어야 합니다.
 

셋째, 주류 판매 소매채널 확대라는 이 정책하에서도 주민 보건과 안전은 최우선시 되어야 합니다. 국내 최대 핼쓰케어 서비스 기관의 하나였던 곳의 이사회 이사장을 역임했던 본인의 경력을 배경으로 말하건 데 본인은 이 주제와 관련해 이해당사자들과 함께 할 것이며 정부에 자문을 계속해 줄 것입니다.
 

넷째, 온타리오는 지금 맥주, 와인, 사이더, 그리고 독주(毒酒) 등 다양한 주류 비즈니스가 부상하며 발전하는 호기를 맞이해 이를 한껏 격려 고무할 만 합니다. 이 사업은 온타리오의 정체성을 강화하고 많은 지역에서의 일자리 추가 창출에 도움을 줄 것이며 이 정책과 관련된 모든 사업들이 수많은 온타리오 지역 사회에서 새로운 동력이 될 것입니다.


Ken Hughes 올림

Ontario Special Advisor for the Beverage Alcohol Review

 

 


 

1. 개요

온타리오의 전근대적 주류 소매 시스템

일상적인 온주 주민에게 있어서 술을 사는 일은 지난 92년 동안 불만의 연속이었다. 1960년대 이후 이를 개선하려는 특별 조사를 7 차례나 시행했었다. 그리고 마침내 이 정부에 와서 소비자와 비즈니스를 위한 편의성과 공정성 증대를 도모하는 획기적 조치들을 취할 권한을 행사하려는 순간을 맞이하고 있다.
 

온주 정부의 현행 주류 소매 판매 구도는 복잡하고 다각적이다. 가장 큰 채널은 LCBO이며 정부 소유로 주 정부 재정에 큰 몫을 기여하고 있다. 2017/2018 회계연도 기준으로 21억 2천만 달러의 수입을 기록 했다. 다음으로 맥주 판매는 TBS의 통제하에 놓여 있다. 3개 다국적 맥주회사가 TBS에서의 쇼핑은 지난 세기에 걸쳐 거의 변화가 없다.
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

온타리오는 현재 전국적으로 인구 비례로 따져 소매업소 수가 가장 낮다. 이는 공정성 문제와 직결되는데 도시에 살지 않거나 차량이 없는 주민들에게 있어 특히나 문제가 된다. 전국 평균에 이르려면 추가로 4,000여 개 소매업소가 더 필요하다. 퀘벡 수준에 이르려면 11,500여 개가 더 필요하고 알버타 수준에 맞추려면 4,500여 개가 추가로 요구된다.


 

변화를 가로막는 장벽 : 불공정한 계약 ‘Master Framework Agreement’

온주 주류 소매 시스템 개선의 여러 난관들은 지난 2015년에 당시 자유당 정권이 체결한 MFA(Master Framework Agreement)계약에서 비롯되고 있다. 비어스토어 소매 채널을 소유하고 있는 3개 대형 맥주 회사가 계약 파트너였다. 내용 중 하나는 12개와 24개 팩 맥주 판매 독점권을 오는 2025년까지 가지는 것이다. 또, 추가로 허가할 신규 맥주 판매 소매업소 수에 일정한 제한을 둔다는 내용도 있다. 온타리오 주민에게는 불리한 내용들이다. 바로 3개 대형 맥주 회사에 온타리오의 맥주 시장을 온전히 맡기게 되기 때문이다. 경쟁을 방해하고 가격은 인위적으로 높게 책정되며 새로운 중소 맥주 회사의 시장 진입의 장벽이 높아진다. 진정한 선택에 제한이 가해지는 것이다.
 

비어스토어에 들러보면 쇼핑 여건이 마치 1세기 전의 모습과 거의 흡사한 분위기이다. 제품들이 눈에 보이지 않게 차단돼 있고 소비자들은 로고를 보고 선택해야 한다. 이런 모습이 비어스토어 과점(寡占) 체제 를 더 강화시킨 요인이다. 2015년 이후 비어스토어가 1억 달러를 투자했다고 하지만 전체적인 쇼핑 체 험은 별로 달라지지 않았다. 그런 쇼핑 경험에도 불구하고 소비자들은 빈병 반납하고 보증금을 돌려받기 위해 동네 비어스토어 매장을 가야 한다. 빈병수거에 대한 독점권은 소비자들에게 불편을 주고 있다.
 

소비자와 동종업계의 다른 회사들을 희생시키며 몇개의 최대 규모 맥주 회사에만 특혜를 주는 정부는 세상 어디에도 없다. 이전 자유당 정부가 체결한 MFA계약은 온타리오 소비자들과 소상공인에게 끔찍한 거래이다. 게다가 불공정한 현 시스템이 앞으로 남은 6년을 더 지속해야 한다는 의미다.


 

주민을 위한 공정한 시스템 구축

주류 소매 판매 현대화는 온타리오 주민에게 중대한 경제적 혜택을 안겨줄 잠재력을 가지고 있다. 전국 소매전국소매업협회(RCC)의 추산에 따르면 이 현대화 작업으로 온타리오 GDP가 35억 달러 추가증대 될 것이고 9,100명까지 추가 고용창출 효과를 거둘 것이라고 한다. 이는 B.C주의 사례에 근거한 산출 이기도 하다. 원스톱 쇼핑의 더 많은 기회 창출로 온타리오 주민이 연 평균 기대할 수있는 절약액은 수억 달러에 이를 것으로 본다. 온주 재무부는 일반 쇼핑을 하면서 술도 살 수있도록 편의를 누림으로 인해 절약되는 시간 가치는 돈으로 환산할 때 연간 2억 5천만달러에 달한다고 평가했다. 주류 소매판매 채널 확대는 또 지역 중.소 맥주 회사들과소비자들의 접촉을 용이하게 해줄 것이고 고용창출 효과도 거둘 수 있다. 전국편의점산업협의회(CICC) 보고서는 술을 즐기는 10명의 온타리오 주민 중 7명이 편의점 술판매를 지지한다고 밝히고 있다. RCC 보고서에서는 온주 주민의 73%가 12개 또는24개 팩 맥주를 식품점에서도 판매하기를 원하는 것으로 나타나 있고 68%는 온타리오 전역의모든 식품점에서 술판매가 허용되기를 원하는 것으로 밝히고 있다. 정책 추진을 위해 온주 정부는 소매업소, 주류 제조사, 공중보건 기관, 치 안조직 등 30곳 이상의 이해당사자들을 접촉했고 50곳 이상의 유관 단체로부터 문서로 견해를 제출 받았다.정책과 관련한 잠재적 기회 요인, 위험 요인, 해결 과제 등을 논의 수렴하기 위함이었다. 정부는 또 온라인을 통한 여론 수렴 작업을 해서 33,000명 이상의 소비자, 비즈니스 관계자들로부터 의견을 들었다. 그리고 소비자 편의를 개선하기 위한 일련의 조치들은 사회적 책무에 대한 양호한 평가는 유지되어야 한다는 본 보고서는 온주 주류 시스템의 공정성과 편의성 제고를 위해 정부가 취해야 할 조치들을 9가지로 요약한 바, 다음과 같다.
 

1. MFA 계약을 유지하는 한에서 주류 판매 소매 채널을 추가로 확대할 가능한 방안을 최대한 모색
 

2. 비어스토어와의 협상이 성공적이지 못한 경우를 대비해 정부 권한 범위 안에서 소매 채널 확대가 가능한 방안도 강구
 

3. 신규 소매업소 및 판매 가능한 주류 범위 허용의 단계적 접근
 

4. 소매 채널 사이의 가격 경쟁 허용
 

5. 온타리오 와인 제조사 및 와인 농가와 지속적인 협의를 통해 국제 규약을 위배하지 않는 범위 내에서 온타리오 와인 산업 발전을 위한 최선의 지원책을 수립
 

6. 온주산 주요 증류주(spirits ; 毒酒) 산업 활성화에 대한 관심 제고
 

7. 현존 LCBO를 정부의 가치있는 자산으로 계속 유지
 

8. 주류 구입의 편의성 증대가 주류 관련 사회적 비용 증대로 이어지지 않도록 소매업소, 제조사, 공중 보건 전문가 등과 공조 체제 가동
 

9. 해당 산업 발전을 저해하는 불필요한 규제와 비효율성 제거

 

2. 변화의 사례 – 핵심 목표들

 

온타리오에서 금주령(prohibition)이 끝나던 1927년에 당시의 온주 정부는 알콜 판매 및 소비에대한 강력한 통제책을 펼쳤다. 22세 이상의 시민들만이 술을 살 수 있었는데 운전면허증같은 각 개인별 주류구입 허용증을 휴대하고 다녀야 술 구입이 가능했다. 1960년대에는 술 구입 시 구입 양식이라는 것이 필요했다. 구입자 성명, 주소에 사인까지 해야 하는 양식이었다. LCBO는 모든 제품을 손님 눈에 안띄도록 차단 벽 뒤에 보관했고 갈색 종이봉투에 술을 담아 손님에게 건넸다. 60년 말에 이르자 온주 주민들은 술 사는 것을 마치 범죄행위처럼 취급하는 이같은 술소매 시스템에 염증이 나기 시작했다. 69년에 변화의 조짐이 시작됐다. LCBO가 손님 스스로 술을 고를 수 있도록 시범 업소를 운영했다. 양식 제출하고 가려진 벽 넘어 창고에서 술이 나오는기존 방식을 폐지하려는 나름의 실험이었다. 그렇게 해서 양식 제출 제도는 완전히 폐지됐으며 이제 또 한차례의 중대한 진전인 식품점 맥주 판매라는 제도가 도입되기 까지 47년의 세월이 더 흘러야 했다. 술을 구입하는 신분증 제도, 벽뒤에 가리고 술을 판매하는 방식 등이 철폐됐지만 다른 관행은 여전히 유지됐고 불편함을 주기는 마찬가지다. 60년대 중반 이후 온주 주류판매시스템에 대한  연구 조사가 7차례나 있었다. 전문 위원회가 개선책 강구를 위해 가동됐는데 대부분의 조사결과는 정도의 차이는 있으나 변화의 당위성을 제시했고 그럼에도 실제로는 극히 미온적인 개선이 있었을 뿐이었다. 

계속되는 불편함과 시스템의 불공정은 의도적으로 보인다. 92년의 세월이 지나도록 온주주류 시스템은 3가지 근본적 신념에 기반해왔다. 첫째, 술 소비와 관련한 사회적 폐해와 주민보건 차원의 위험을 막고 감소하기 위한 최선의 방책은 술을 사고 소비하는 행위가 불편하고 부자연스럽게 만들어야 한다는 것이다. 둘째는 성인임에도 술 소비와 관련한스스로의 결정에 대해 책임성있는 행동을 하지 못할 것이라는 불 신이다. 셋째로 술판매민영 소매채널은 극히 일부를 제외하고는 시장경쟁과 사회적 책임성 사이의 균형을 이룰 능력이 없을 것이라는 믿음이다. 2018년 6월에 온주 총선에서 보수당이 승리해 정권이 교체됐다. 새 정부는 온주가 이제충분히 여건이 무르익어 다른 주와 다른 나라처럼 성인을 성인으로 대우해야 한다는 믿음을가졌다. 새 정부는 정부의 역할이 시민에게 불편을 끼치는 것이 아니며 합법적 제품을 사러 그리 먼 거리를 차로 운전해 가서는 안되고 집근처에서 편하게 쇼핑이 가능하게 해야 한다는 믿음을  가지고 있다. 경쟁이 시장을 더욱 건강하게 할 것이며 민간 영역이 다른 것에서와 마찬가지로 사회적 책임성에 대한 깊은 관심을 가질 것이라고 믿는다.

2018년 11월 가을 경제 보고서에서 온주 재무장관은 정부가 술 판매 및 소비와 관련한 규정을 현대화하겠다고 약속했다. 이를 위해 장관은 현행 술 판매 시스템에 대한 광범위한조사 작업에 착수했다. 보고서는 완성 후 재무장관에 제출키로 했으며 두개의 근본적 영역에서 현대화 작업을 이룰 방도를 제시하고 있다.

 

첫째, 소비자에게 더 많은 기회와 편의성을 제공해야 한다.

둘째, 술 판매에 있어 더 많은 민영 업소가 경쟁할 수 있도록 한다.
 

대담한 조치는 쉬운 일이 아니지만 반드시 해야 할 일이라는 인식하에 검토 작업이 시작됐다. 1969년 LCBO가 처음으로 손님 스스로 술을 고르는 시스템으로 바뀌자 많은 비판이 있었다. 사회적 피해가 폭증 할 것이라는 우려였다. 그뿐이었고 그런 일은 일어나지 않았다. 사회가 그 시스템에 금방 적응했다. 본 보고서에서 제시할 내용이나 권고사항들도 이와 마찬가지일것이라고 장담한다. 과거 숱하게 검토했던 개선안들은 미온적이거나 어정쩡한 개선 수준으로는 소비자들의 불만을 앞으로 지속시키는 결과를 초래할 뿐이며 또 5년 또는 10년 이후새롭게 개선 검토작업을 한다고 할 것이며 역시나 근본적인 문제 해결을 이루지 못하고 논의만하고 말 것이다. 온주 정부는 이제야말로 소비자들의 이해를 최우선으로 해서 거의 1세기 가까이 끌어왔던 대담한 변화를 시도할 권한과 능력이 있다고 믿는다.
 

 

3. 기존 시스템 현황

 

 


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

<2017/2018 회계연도 제품군별 매출 현황>

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

<판매채널별 맥주 매출>

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

<판매채널별 와인매출 점유율>

 

 

 


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Liquor Control Board of Ontario (LCBO) 官營

● 정부가 운영하는 주류 도.소매 기능을 담당하는 공기관이다.

● 현재 663개가 있으며 연 매출 62.4억 달러를 기록한다. 정부가 운영하는 알콜 소매 채널로는 세계 최대 규모이다.

● 2017/2018회계연도 기준으로 정부 수입에 기여한 순익은 21.2억 달러였다. 수익은 주로 교육, 보건, SOC 구축 등의 재원으로 사용된다.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

● 또다른 조사 자료에 의하면 온주 주민들은 대체적으로 LCBO 시스템과 서비스에 매우만족하는 것으로 나타나 있다. 특히, 선택의 폭에 있어서 그런데 쇼핑 경험이 전반적으로 호의적 반응이며 직원들의 전문성에 대해서도 후한 평가를 하고 있다.

● LCBO온라인 주문 시스템은 당일 주문 당일 수령이 가능하고 배달은 주문 다음날 가능하도록 운영하고 있다. 세계적인 독일 음식배달 서비스 회사 Foodora와 제휴한 ‘On-Demand Delivery’서비스가 시범 운영 중이다. 또, LCBO앱은 45만명 이상이 활발한 이용자를 보유하고 있으며 바코드 스캐닝이 가능하고 자신의 현 위치에서 가장 지근거리의 매장에 자신이 원하는 제품이 있는지를 검색할 수 있다.

● LCBO소식지인 ‘Food and Drink’의 구독자는 대략 225만 명으로 추산된다.